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新中國成立70年社會組織協商的實踐探索與發展趨勢

發布時間:2020-01-26 13:07:50 已有: 人閱讀

  社會組織協商是中國特色社會主義協商體系的重要組成部分。新中國成立以來,我國社會組織協商經歷了五個發展階段,在協商渠道、協商領域和協商能力等方面均取得了積極效果。然而,社會組織參與協商也面臨著一些“失靈”困境,包括制度失靈、機制失靈、認知失靈和組織失靈四個方面。因此,新時代社會組織協商需要良好的制度環境,完善的機制保障,正確的協商意識,以及成熟的組織架構和專業能力,進而為提升公共政策的科學化水平貢獻專業智慧,進一步推動國家治理體系和治理能力現代化。

  隨著社會利益分化和公共性事務增多,個人或組織公共參與的熱情逐漸高漲,多元化、常規性的協商體系亟待進一步優化。習近平總書記在十九大報告中指出,要推動協商廣泛、多層、制度化發展,統籌推進政黨協商、協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商,為社會組織參與協商提供了重要的發展機遇。

  當前,我國社會組織已逾80萬個①,是重要的社會參與主體,也是協商的關鍵“場域”②。社會組織協商是指,在黨的領導和政府依法管理前提下,由社會組織發起、組織或參與的協商活動③。相比其他協商渠道,社會組織協商具有獨特優勢,能夠及時預防和化解社會矛盾,推動公共政策科學化、化。新中國成立70年來,我國社會組織在參與協商方面不斷探索,積累了大量的實踐經驗,也面臨著一些“失靈”困境。新時代社會組織協商需要良好的制度環境、完善的機制保障、專業的組織能力,從而有效鏈接行政權力和社會權力并實現兩者之間的平衡。本文主要探討新中國成立以來我國社會組織協商的發展歷程和實踐經驗,從制度失靈、機制失靈、認知失靈和組織失靈四個方面分析社會組織協商遇到的阻礙,并提出相應的完善路徑。

  受到國家政策條件、經濟發展水平和組織發育程度等方面的影響,新中國成立70年來我國社會組織協商主要經歷了以下幾個階段。

  新中國成立后,政府對社會實行完全的主導和控制,社會組織發展幾近停滯。新中國成立之初,政府對時期的民間組織進行了清理整頓。50年代初頒布的《社會團體登記暫行辦法》和《社會團體登記暫行辦法施行細則》嚴格要求社會組織去政府部門登記、接受政府指導,初步建立了國家政權領導下的民間組織分級登記管理制度。隨后的“反右”運動和“”十年,社團登記管理全面停滯,社會組織發展近乎癱瘓。在此階段,社會高度同質化,“單位”代替了其他類型社會組織,承接了社會管理和資源分配等大多數職能。由于進入全面計劃經濟時代,我國社會組織成為體制內一部分,發展受到嚴重制約,在參與協商方面很難有自主發聲空間。

  黨的十一屆三中全會后,政策環境逐漸開放,社會組織開始恢復發展。國家頒布了一系列社會組織管理條例,包括《基金會管理辦法》《社會團體登記管理條例》等,從秩序管理和制度建設上給予社會組織相應保障。1987年,黨的十三大提出“須使社會協商對話形成制度”,為社會組織參與協商奠定了基礎。該階段的一大特色是以行業協會為代表的社會團體興起。國務院在20世紀80年代初期相繼批準成立了中國包裝技術協會、食品工業協會等一系列全國性行業協會。80年代中后期,大批行政性公司被撤銷,隨后成立的行業協會在職能上取代了前者。1986年,中國計劃生育協會開展組織內部協商,對組織《章程》進行了討論,成為社會組織協商的早期案例。這一時期行業協會慢慢成為溝通政府和企業的橋梁,在政策制定過程中日益受到公共部門的重視。社會組織成立主要基于政府部門轉制、代替行政性公司、政府直接牽頭等原因,有濃厚的官方色彩,是政府主動選擇和打造的結果④。政府和社會組織呈現隸屬和強依附關系,組織的自主管理和服務意識薄弱。1989年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》規定社會組織要實行登記管理機關和業務主管單位雙重管理,這雖然有利于規范社會組織,但也加劇了第三方機構對行政部門的依附?偟膩碚f,該階段社會組織有了初步發展,但依然深深嵌入政府體制內,尚未樹立起自主表達群眾訴求、參與政策協商的意識。

  黨的十四大提出從計劃經濟向市場經濟轉變的改革路線,經濟體制和政府職能雙重轉型為社會組織發展提供了有利的外部條件。一方面,市場經濟對平等和公平的追求形塑了公民獨立自主的意識;另一方面,政治體制改革則強調還權于市場和社會。中共十四屆五中全會通過的《關于制定國民經濟與社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》,要求“把不應由政府行使的職能逐步轉讓給企業、市場和社會中介組織”。社會組織在提供服務的過程中愈發扎根基層,因而更加注重搜集和訴求表達;政府也需要社會組織參與協商,從而更好地了解民情、提高政策接受度。與此同時,國內民間組織的自發成立與一批國際社會組織“走進來”開展公益活動,也為我國社會組織增強協商意識奠定了基礎。

  這一時期社會組織得到了進一步發展,許多社會組織的協商意識不斷強化,但參與協商的能力和效果仍十分有限。1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》(修訂)和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》⑤對雙重管理體制做了進一步規定,政府對社會組織的“工具性”功能認知和“控制性”管理手段,導致社會組織仍極大地受制于政府相關部門,難以擁有參與協商的動機和途徑。

  國家政策支持和制度空間擴大為社會組織協商創造了有利的發展條件。黨的報告提出要“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能”。黨的報告進一步指出,要發展“社會主義協商”、“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”,這也為我國社會組織發揮積極作用提供了方向性指導。這個時期一些地區開始嘗試推行社會組織雙重管理體制改革,紛紛頒布相應的政策法規,將登記管理由原先的“雙重”變成“一元”,給予社會組織更多的自主發展空間。社會組織頻繁參與國際交流也為其提升協商意識和能力提供了契機。中國加入WTO后,社會組織通過參與國際規則和標準制定、協調國際貿易爭端,鍛煉了議事能力,掌握了協商技巧。同時,互聯網等信息技術的發展和普及,不僅使社會參與意識更加深入人心,也為公民參與提供了新的媒介和平臺。

  在此階段,社會組織積極參與協商,其協商地位也愈發受到政府重視。例如,圍繞2003年的“怒江事件”,政府召集了環保專家和環保類社會組織參與協商,最終該項目被叫停。2008年中國家用電器行業協會和電子影像行業協會等社會組織通過列席會議,針對中央政府推行的“家電下鄉”政策提出改進意見,最終擴大了家電下鄉的種類,改變了家電下鄉產品的最高限價。社會組織在參與政策制定過程中利用自身的專業性和整合性優勢,為政府提供了專業的咨詢和政策建議⑥,不僅維護了社會和行業利益,也增強了公共政策的科學性和權威性。

  《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》特別提出,應進一步拓寬社會組織協商渠道,健全決策咨詢制度,激發社會組織活力。2015年,中共中央《關于加強社會主義協商建設的意見》出臺,指出要探索社會組織有序協商。由此社會組織協商被社會所接納。在這一階段,社會組織在不同層面積累了協商經驗,取得了積極的協商效果,具言之,主要體現在三方面:

  第一,制度化參與渠道不斷拓展,協商途徑更加多元。(1)熟悉業務領域和專業知識的社會組織通過參與立法協商,提升了法律的科學化和化水平。(2)政協領域不斷為社會組織協商提供制度化渠道。一方面,社會組織通過工商聯參與政協協商;另一方面,具有行業背景和社會組織身份的代表委員直接向各級、政協提交議案、反應會員單位訴求。廣東等一些省份嘗試在政協增設專門的社會組織界別,鼓勵社會組織制度化參與政協協商,為群眾和組織發聲。(3)社會組織通過參與政策制定協商座談會、研討會,表達組織訴求,為政府提供政策建議。2016年,湖州市對全市的社會組織協商工作進行決策部署,指出要力爭建立社會組織型“智庫”,為社會組織和政府協商搭建平臺。此外社區協商的制度化水平也逐漸提升,特別是在廣州、深圳、成都等地紛紛成立的社區業委會及在此基礎上召開的業主議事大會,不僅激發了居民參與基層協商的熱情,也提高了其社會參與和治理能力。

  第二,涉獵議題日漸豐富,協商領域更加廣泛。簡言之,一方面,社會組織針對具體議題參與協商以提升組織績效,并為公共政策制定提供政策性建議。另一方面,諸多公共性社會問題均是由社會組織最先倡導并積極參與議題協商的,例如垃圾焚燒、水質污染、弱勢群體權益維護等,加之媒體和互聯網的助力,最終影響了政策議程。此外,在“一帶一路”倡議影響下,越來越多的社會組織“走出去”,為維護健康的市場秩序和營造良好的貿易環境進行溝通、參與協商,對保護國內企業在國際市場的地位和運營起到了舉足輕重的作用。

  第三,信息化發展助力社會組織協商,使其協商能力不斷提升。許多社會組織借助互聯網平臺,刊登網絡新聞、建立組織官網和APP、出版電子刊物,增強了組織的社會影響力和業內知名度,為社會組織參與協商奠定了基礎。與此同時,社會組織的專業能力不斷提升,同時也向政府相關部門提供行業信息和專業技術知識,由此獲得了更多參與協商的機會。組織的整合和代表能力也是間接參與協商的關鍵憑證⑦。以行業協會為例,作為企業會員的代表,其通過規范市場行為和強化行業自律,營造了良好的市場環境、有效地推動了社會治理,在協商過程中發揮重要作用。

  我們看到,社會組織協商效果既反映了國家—社會關系狀態,也折射出社會組織的能力建設水平。我國社會組織協商多年來經過不斷探索取得了諸多經驗和成就,但也面臨著四種“失靈”困境,為社會組織進一步發揮協商功能帶來了阻礙。

  制度失靈。一是社會組織協商缺乏法律依據和制度保障。一直以來關于社會組織協商的概念、標準、功能定位等內容均沒有明確規定。法律與制度缺位直接影響了社會組織協商主體地位的確立,導致社會組織協商極易受到決策者意志和政策傾向性的影響,也降低了群眾對社會組織參與協商的認可度。二是社會組織協商的規范性不足,政策參與的被動性明顯。目前我國社會組織協商的形式往往缺乏規范流程,難以兼顧效率和公平、保證協商的最終效果。一些社會組織參與政策協商并非是自主意識和自愿行為,而是源于政府的直接委托,相比真正意義的參與還有一定距離。三是社會組織監管評估體系有待進一步完善,其對組織參與協商的重視程度仍顯不足。正是由于缺乏社會組織協商的監管和責任機制,許多社會組織不履行協商職能,或違背了協商的秩序和原則。

  機制失靈。在協商渠道方面,我國社會組織協商存在嚴重失衡。一方面,官方背景社會組織比民間社會組織擁有更多與政府直接溝通協商的機會,后者只能通過組織代表的特殊政治身份獲得協商議事權利,存在較大的偶然性。另一方面,大型社會組織比中小型社會組織占有更多、更強有力的政策倡導渠道,大多數社會組織的訴求很容易被忽視?梢,協商機制缺失導致社會主體無法擁有在公共領域平等表達訴求的權利,以至于決策結構有失偏頗,協商結果有失公平,社會組織協商發展不平衡不充分。在協商范圍方面,我國社會組織主要集中在行業調研、行業自律、專業培訓等領域,協商的范圍和類型均有待進一步擴展。在協商成果轉化方面,如何通過相關機制建立將社會組織的專業化成果轉化為政策建議,并通過制度化渠道得以反饋,也需要進一步考量。

  認知失靈。首先,政府對社會組織的價值認識不到位。一方面,一些政府部門過分擔心社會組織的負面效應,對其缺乏信任。另一方面,一些政府部門往往把社會組織看作客體和管理對象,對社會組織在協商中的地位沒有給予充分重視,征求意見圖形式、走過場,即使社會組織提了政策建議也未必能得到有效回應,極大地影響了其參與協商的積極性。其次,社會組織協商意識有待進一步加強。許多社會組織負責人沒有認識到參與協商是組織的一項重要職能。由于社會組織公信力尚在培育中,一些組織對自身的職能定位不清、能力評估不足,在參與協商方面表現出“無所謂”或“沒信心”的態度。這無疑加劇了社會組織公共責任感的缺失,也導致社會組織之間形成了“孤島效應”,由此進一步產生了協商中社會組織整體缺位的問題。

  專業性失靈。簡言之,一是社會組織內部治理結構不完善導致協商動機不足和效果不佳。組織的內部治理結構是產生意見共識、采取共同行動、增強組織代表性的前提和關鍵。許多社會組織因內部結構不完善,在搜集有效信息、代表會員利益、表達群眾訴求等方面沒有受到制度規范,協商職能發揮效果不理想,出現了功能缺位的現象。二是社會組織的專業服務能力亟須進一步加強。當前社會組織參與政策協商的能力不足,缺乏議事協商經驗和專業技術培訓,在資源動員、溝通協調、合作聯盟、社會參與等方面均表現得力不從心,極大地影響了社會組織協商效果。三是社會組織缺乏獨立性導致對群眾和會員的需求關注不足。受到路徑依賴等制度性因素影響,中國社會組織和政府的關系體現為“嵌入”“依附”等特點⑧。這種縱向依賴關系使社會組織容易忽視會員和群眾的利益訴求,也不利于與其他組織進行橫向合作交流。

  第一,加強制度建設,提高社會組織協商的合法性與規范性。首先,強化中央指導,完善法制保障。中央層面需重視、明確社會組織協商的性質和地位,指導地方進行協商制度體系建設,為社會組織協商提供合法性基礎。在法律法規中進一步明確社會組織的職責、權利和義務,以立法形式保障社會組織在協商中的主體地位。其次,加強地方規劃,提升協商規范性。省市縣級層面需對社會組織協商進行科學的規劃設計,在實施過程中精準選擇協商對象、設定協商議題、制定協商方式、控制協商流程,使社會組織協商更加合理化、標準化。同時要充分發揮社會組織黨組協調各方的領導核心作用,對社會組織協商加強引導和管理,使之符合黨的重大決策和工作部署;依據集中制原則保證社會組織協商有序開展,形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的協商新格局。

  第二,完善體制機制建設,拓寬社會組織協商的參與渠道。簡言之,一是要推動社會組織參與國家機關發起的制度化協商。對政府而言,在決策、審批、政策實施前的各環節,以及在行業發展、環境保護、社會民生等不同議題領域,應設立制度化渠道邀請社會組織代表列席參與。對來說,立法協商應建立社會組織議案征詢和意見反饋的常態化機制。政協協商需設立社會組織界別,使社會組織通過政協渠道發表意見、遞交提案,反映社會各界的利益訴求。另外,借助群團組織的渠道優勢,充分發揮其服務和政治引領功能,為社會組織搭建參與協商的中介平臺。除了拓寬制度化參與渠道,還需關注成果轉化工作,將組織的政策性議題成果轉變為行業標準,強化社會組織自律。各級黨政領導干部對社會組織的政策建議要及時批復、狠抓落實,建立社會組織利益訴求的反饋、轉化和落實機制。

  二是搭建社會組織之間的協商渠道。加強不同行業和領域社會組織間溝通協商,可以充分掌握不同的社會群體的意見訴求,拓展社會組織協商覆蓋面。同時,加強相近行業和領域社會組織間的對話溝通,推進業務交流,對共同的利益訴求進行集體磋商。條件成熟的社會組織還可與國際社會組織加強合作協商,參與國際標準制定和策劃。

  此外社會組織可以運用網絡平臺對政策議題廣泛征詢意見、開展討論,尋求不同利益群體間的觀點平衡,最終達成共識,提供行之有效的政策建議。政府應進一步建立網絡協商平臺,滿足社會組織愈發強烈和多樣化的參與需求,使社會各方能夠在平等有序的基礎上溝通協商。

  第三,強化思想認識,提高多元主體對社會組織協商的支持與重視。黨政領導干部應給予社會組織協商高度重視,充分認識到社會組織參與協商是推動國家治理體系建設的關鍵內容。政府部門還應認識到,社會組織職能發揮有助于降低行政成本,使政府更加充分地了解社會各界利益訴求,提高社會治理效果和社會穩定系數。對社會組織而言,一方面需強化其對于參與協商重要性的認知,通過理論學習和專業培訓了解協商的經典案例與規則技術;另一方面要培養參與協商的自覺意識。例如,社會組織應具備求同存異的包容精神,在充分傾聽的基礎上有序協商。社會組織還應擁有平等意識,讓參與者互相尊重、平等協商,最終達成共識。

  第四,加強能力建設,提升社會組織協商的專業性和有效性。要言之,首先,完善內部治理結構,推進社會組織內部協商。權力配置是組織內部治理的關鍵,也是最容易被忽視的環節。需在會員大會、理事會、監事會等層面針對組織的重要事項、重大決策、財務報告等展開充分的組織內協商。同時,促進內部成員間溝通交流,就行業發展、會員間利益協調等事項進行磋商,按照議事規則和決策程序凝聚成員意志。其次,深化政社分開,保障社會組織獨立性。政府應進一步加快職能轉移,把不該管、管不好的事項剝離出去交由社會組織承接,有效提升政府行政效率,激發社會組織活力。同時還要提升專業化程度,提高社會組織代表性和影響力。社會組織應加強工作人員培訓,提高人才隊伍的專業化水平和綜合素質;培養組織的溝通協調能力,積累協商經驗,擴大協商影響力;積極與社會其他組織進行合作,例如與學術機構共同舉辦研討會和論壇,不僅有助于更新前沿知識,還可以擴充社會組織人才隊伍;建立激勵機制,鼓勵高質量政策成果產出,為提升公共政策的科學化水平貢獻社會組織的專業智慧。

 、軓埩、劉蓉:《治理現代化視角下我國地方行業協會外部治理體系重構研究》,《華東理工大學學報》2015年第4期。

 、輩⒁娭腥A人民共和國國務院令第251號《民辦非企業單位登記管理暫行條例》,中國社會組織公共服務平臺,1998年10月25日。

 、蘩钶x杰:《我國行業協會公共政策參與的現狀、問題及對策研究》,上海師范大學碩士學位論文,2015年。

 、呒o鶯鶯:《商會的內部分化:社會基礎如何影響結社凝聚力》,《公共管理學報》2015年第1期。

 、鄰埲A:《連接紐帶抑或依附工具:轉型時期中國行業協會研究文獻評述》,《社會》2015年第3期。

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